原標(biāo)題：地方干部自曝“跑部錢進”潛規(guī)則
為保障改善民生、推動發(fā)展轉(zhuǎn)型，國家轉(zhuǎn)移支付力度空前加大，一些地方政府盯上了每年逾萬億元的專項轉(zhuǎn)移支付資金，使原本盛行于投資審批領(lǐng)域的“跑部錢進”擴展到部分轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域。
專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對委托地方政府代理事項進行補償而設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付項目，地方各級政府需要按中央的規(guī)定用途使用資金。專項轉(zhuǎn)移支付又被地方官員俗稱專項補助，爭取專項轉(zhuǎn)移支付資金也被簡稱為跑專項或跑補助。
四處求人，打通關(guān)節(jié)，暗箱操作，投桃報李……某些上級政府部門對專項資金的立項審批及分配發(fā)放如同橡皮筋，根據(jù)基層公關(guān)力度的大小，伸縮自如，傾斜隨意。半月談記者專題調(diào)研中，一些長期跑專項補助的基層干部打開心扉，爆料此間潛規(guī)則，自述他們游走其中的得失甘苦。
僧多粥少，跑專項要“有磨勁、有纏勁，有韌勁”
跑專項，跑補助，如何跑？曾做過8年預(yù)算科長的西南某市財政局副局長向記者透露其中玄機。轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付尤其需要“跑部錢進”。目前，專項轉(zhuǎn)移支付資金年年都有2萬億元左右，共有20多個大項，200多個小項�！按蠹叶荚跔�，對相關(guān)部門而言，給誰不是給？聽話了，跑到位了，多給點；不聽話不跑，就少給點�！�
當(dāng)前，不少地方官員奔走于上級各個主管部門之間，因為很大一部分轉(zhuǎn)移支付資金的分配權(quán)力都掌握在各部門手中。而且，“省跑中央，市跑省，縣跑市，有的縣有能耐，直接跑中央部委”。
河北某貧困縣的縣長對半月談記者說：“如今中央和省專項扶貧資金很多，但僧多粥少，有的補貼項目給誰都一樣，不公關(guān)肯定不會給你，這是潛規(guī)則�！彼寡裕糠謱ｍ椯Y金的撥付具有很多的不確定因素，帶有較大的隨意性，因此他每年定期到省市甚至部委的要害部門請客送禮搞公關(guān)。
江西一位長期跑專項補貼的縣級領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)，跑專項主要通過兩個渠道完成。一個是正常渠道層層報送。他說，這基本看運氣，不跑不動，八成沒有結(jié)果。二是靠私人關(guān)系。過去共事的上下級同事、所在地走出去的領(lǐng)導(dǎo)干部、戰(zhàn)友等都是有效的渠道。
“比起招商引資，跑專項轉(zhuǎn)移資金來得干脆，沒有風(fēng)險，何樂而不跑？”河北省某貧困縣一位副縣長說，他們縣里每年利用老鄉(xiāng)會、同學(xué)會等機會，結(jié)識國家部委、省直廳局等要害部門的司(廳)長、處長們，并匯編成花名冊。財政上專門拿出很大一部分資金用于維系與這些實權(quán)派的關(guān)系。
廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記向記者講了一個故事：前兩年，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長為了爭取一個小水利項目，向縣里申請資金1.5萬元工作經(jīng)費，去一趟財政廳農(nóng)業(yè)處，因為沒有熟人，讓縣領(lǐng)導(dǎo)先跟廳里熟人打招呼，并由縣財政局領(lǐng)導(dǎo)陪同前往，這才遞交上項目申請書。幾個人住宿費，加上進貢煙酒、特產(chǎn)，1.5萬元根本就不夠用。由于沒有后續(xù)經(jīng)費繼續(xù)跑，最后項目沒有落實。該鎮(zhèn)長總結(jié)道：跑項目沒有本錢不行，上面沒有熟人不行，關(guān)系不鐵不行，時機不對不行。
為了爭取到更多的專項補助，甘肅省的一些縣曾提出，要調(diào)動部門“工作”積極性，領(lǐng)導(dǎo)要親自帶頭爭取，要舍得花人力、物力和財力，做到放下架子，有磨勁、有纏勁、有韌勁。
違反“八項規(guī)定”，攤大行政成本
據(jù)退居二線的某省財政廳長回憶，幾年前，他到某個部委跑項目，先讓手下到部委某處長辦公室附近“蹲守”，等到第二天，這個處長終于出現(xiàn)，手下便扛著一大箱子南方柑橘到處長辦公室。當(dāng)時這個省發(fā)生了幾起大的貪腐案件，一些部委同志聽說這個省來的人，都不敢開門。
他說，一個地方實權(quán)部門一年往上級送的香蕉、芒果等有幾千箱，一次性送500多箱。每到芒果、香蕉、荔枝等成熟的季節(jié)，總有大量的水果坐上飛機、火車進京城。
為了跑關(guān)系，一些地方政府籠絡(luò)主管干部的家人，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，吃喝玩樂一條龍。太行山區(qū)某縣一位林業(yè)局長說，他們縣林業(yè)局管著一個森林公園，本來可以盈利的，可是經(jīng)常用來接待大量能用得著的人，基本上年年倒貼。不光領(lǐng)導(dǎo)來，七大姑八大姨，能沾點邊的都來，一住就是七八天�！安贿^錢花了，人熟了，能爭取到補貼資金也值了。”
廣西一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記告訴記者，當(dāng)他還是鎮(zhèn)長時，曾經(jīng)到自治區(qū)某廳局跑重點鎮(zhèn)市政設(shè)施維修的項目，第一年跑兩次。頭一次是項目分配的時間過了，分不到項目；第二次是申請項目的當(dāng)天也有另一個縣來爭取，并且是縣委書記和副縣長帶隊，晚宴安排在同一家酒店。兩邊都爭取同一個項目，他一個鎮(zhèn)長自然敵不過縣委書記，第二次還是不成功。
但他不服氣，第二年開春，他通過內(nèi)線得到信息，趕在項目分配之前兩次到廳里打點機關(guān)處室，最終爭取到了兩個15萬元的項目。每次出去，幾乎把當(dāng)月鎮(zhèn)政府的公務(wù)費開支壓縮了一半，才有1萬元到2萬元經(jīng)費出門。在自治區(qū)首府，只能請一桌幾千元的普通晚宴�？雌饋砗幔悄靡粌扇f元，換來10多萬元，也算賺了。
有人士透露，一些地方政府跑專項的成本開支，甚至能占到專項資金的30%～40%。
游走灰色地帶，花樣競相翻新
廣西一位不愿透露姓名的市級領(lǐng)導(dǎo)對半月談記者說：“過去送錢、送卡，但現(xiàn)在有些人覺得有風(fēng)險，怎么辦？他把這個專項給你，會安排一個他熟悉的設(shè)計院，到你那里去象征性地弄弄設(shè)計，或者搞搞調(diào)研，這樣就可以順理成章、合理合法地將原本不敢要的紅包，變成了設(shè)計費、調(diào)研費。有的甚至直接介紹自己熟悉的公司去做這個項目�！�
浙江一位知情者透露，近年來一些地方流行所謂的雅賄，送石頭、送字畫。一幅名人字畫動輒百萬，為了規(guī)避紀(jì)檢部門檢查，一般對名人字畫不裝裱，這樣就構(gòu)不成行賄。個別地方為了能夠準(zhǔn)確地掌握相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行蹤，甚至開始給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)家庭免費提供保姆，把這些實權(quán)派干部的家務(wù)活全包了。
河北某貧困縣縣長向半月談記者講述了自己跑補助的親歷。有一年，他爭取一筆項目資金，但主管處長“嚴(yán)肅認(rèn)真”，他便托人打聽了解處長媳婦的喜好，以及孩子在哪個學(xué)校念書，并派熟人和秘書專門“做工作”。當(dāng)?shù)弥庨L媳婦喜歡某一品牌的高檔包后，他一下子買了五個不同顏色的送去。他還委托一位在中學(xué)教課的老鄉(xiāng)給處長孩子專門“照顧”，購買各類學(xué)習(xí)資料，并有意讓孩子將信息透露給他父親。
如果說停留在灰色地帶的暗中交易“猶抱琵琶半遮面”，那么赤裸裸的受賄行賄則表明部分專項補助資金成為腐敗分子進行權(quán)力尋租的“唐僧肉”。
家中兩枚廢棄的炮彈殼裝滿了收受的100余萬元贓款，而受賄資金主要來源是利用自己掌握湖南農(nóng)村公路建設(shè)、交通扶貧等與專項轉(zhuǎn)移資金直接捆綁的項目計劃安排權(quán)力。湖南省檢察部門最近披露了原湖南省公路運輸管理局副局長、省交通運輸廳計劃統(tǒng)計處副處長陳京元受賄案的案情。因為掌握審批大權(quán)，陳家的新房裝修，都有一批趨之若鶩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記主動替他操心。
像陳京元這樣利用手中審批權(quán)力尋租的人，并非個別。部分專項轉(zhuǎn)移資金從國家部委到省、市、縣、鄉(xiāng)乃至村，面臨層層截留、雁過拔毛的風(fēng)險。
壓力山大，“跑部”實屬無奈
一些基層縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)反映，地方之所以要爭跑上級專項補助，主要是基于發(fā)展壓力、政績壓力。
江西一位縣級領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，在一些地方，跑到了專項轉(zhuǎn)移支付就意味著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有了資金，有了增長點，也有了政績�！耙憬�(jīng)濟建設(shè)就得往省里跑要資金。你不跑，別的縣跑到了手，那我這個縣發(fā)展會落后�！�
廣西財政廳一位負(fù)責(zé)人表示，許多地方寧可跑一個專項轉(zhuǎn)移支付項目，不愿引一個企業(yè)。道理很簡單，對市級財政而言，引來一個百萬元的專項轉(zhuǎn)移支付項目，意味著實打?qū)嵱邪偃f元可用，而費很大力氣，引來某個企業(yè)，按年納稅百萬元計，留給市級財政的稅收，有30萬就不錯了。在當(dāng)前這種考核體制和政績觀作用下，跑專項比拉一個項目更容易，來得更快。
浙江某縣一位財政局副局長透露，該縣主要領(lǐng)導(dǎo)不僅要求財政部門去跑，而且要求其他各部門都要往上級部門跑，像招商引資一樣，列入政績考核。當(dāng)?shù)匾幻孓r(nóng)部門的副局長因近年爭取到6000多萬元專項補助，被提拔到一個實權(quán)部門任正職。
革命老區(qū)廣西百色市一位基層干部說，一個部門爭取到的資金越多就越受到贊揚，受到重用；如果比別的縣少，就面臨調(diào)整，位置就不穩(wěn)。他告訴記者，一個管農(nóng)村低保工作的民政局長，因為嚴(yán)格把關(guān)，一年之內(nèi)本縣低保人數(shù)銳減了50%，指標(biāo)少了，國家財政補助資金少了，這引起了主管領(lǐng)導(dǎo)和上級業(yè)務(wù)部門的不滿，局長崗位不久就換人了。
也有一些地方跑專項，是出于生存壓力。這些地方的財政基本屬于“討飯財政”，如果不去上面跑要專項補助，一些縣市財政就會“揭不開鍋”。江西某農(nóng)業(yè)大縣財政局副局長告訴記者，以自己所在縣為例分析：2012年這個農(nóng)業(yè)縣財稅收入為15.02億元，實際可用財力為11.56億元，而同期縣財政支出為19.16億元，7億多元缺口要完全依靠上級財政轉(zhuǎn)移來平衡預(yù)算�，F(xiàn)在中央嚴(yán)禁地方出現(xiàn)財政赤字，而縣里要保吃飯、保運轉(zhuǎn)，壓力越來越大，因而向上面要資金跑項目更為頻繁。
這位縣財政局副局長說，他們每年都往省里和中央部門跑，一旦出變故，財政預(yù)算平衡就麻煩了。這意味著農(nóng)口不少部門經(jīng)費要泡湯，一些事業(yè)單位人員收入要縮水。
由于財政轉(zhuǎn)移支付帶來的巨大好處，一些地方出現(xiàn)了爭戴貧困帽子的現(xiàn)象。有的原本屬于“吃飯財政”的貧困縣，近年隨著轉(zhuǎn)移支付資金的注入，經(jīng)濟快速發(fā)展，但總以各種理由“拒絕摘帽”。浙江一名不愿“摘帽”的縣領(lǐng)導(dǎo)說：“如果縣里失去上級各種專項轉(zhuǎn)移支付待遇，每年縣里就要減少2億多元資金，這是一筆不小的損失。所以，還得年年跑，月月跑。”
河北一位市領(lǐng)導(dǎo)對記者感嘆：“自己原來是不屑于‘跑部錢進’的，還為此批評過一些縣鄉(xiāng)干部�？墒巧厦鎸ｍ椯Y金給誰都行，你不跑不送，就得不到更大支持，這種大環(huán)境還得適應(yīng)，除非從中央建立機制將這種風(fēng)氣遏制住，使?jié)撘?guī)則失去市場�！�
專項補助亂象凸顯轉(zhuǎn)移支付軟肋
轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度從1994年實施以來，對確保困難地區(qū)政府正常運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)的提供、遏制地區(qū)間財力差距的擴大趨勢和國家重大政策的順利實施發(fā)揮了重要作用。然而，各地跑專項的那些人、那些事也凸顯出此中亂象，折射出轉(zhuǎn)移支付制度的某些軟肋和弊端，亟待治理。
軟肋一：專項比重偏大，名目繁多
我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付是嚴(yán)格按照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計算確定。由于測算計算過程運用因素法公式，充分考慮了各種因素，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用比較明顯。但其在轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模中比例偏低。
半月談記者調(diào)研了解到，1994年分稅制改革后，隨著中央財力的增強，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的總量不斷擴大，其中專項轉(zhuǎn)移支付所占比重顯著提高，2008年首次超過一般性轉(zhuǎn)移支付，此后2009年、2010年比重居高不下。專項轉(zhuǎn)移支付決算在2010年達(dá)到14112億元，是1994年361億元的39倍，年均增長25.7%。而2010年，一般性轉(zhuǎn)移支付為13236億元，僅占轉(zhuǎn)移支付總額的40.9%，低于專項轉(zhuǎn)移支付比重(43.7%)。
全國人大常委會預(yù)算工作委員會研究室負(fù)責(zé)人曾調(diào)研指出，財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，突出體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不夠合理，尤其是出現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付增長高于一般轉(zhuǎn)移支付增長的不合理情況。2009年與2006年相比，專項轉(zhuǎn)移支付所占比重提高了6.1個百分點。
專項轉(zhuǎn)移支付資金不僅量大、比重大，而且名目繁多。2011年，我國的專項轉(zhuǎn)移支付有287項，種類繁多，范圍幾乎涉及所有原本應(yīng)屬于地方政府事權(quán)的項目，基本上涵蓋了所有預(yù)算支出科目。部分轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)，部門多頭管理。
中央領(lǐng)導(dǎo)研究一個省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗時了解到，僅中央部門到省的涉農(nóng)資金就有約100個專項。
軟肋二：資金分配欠規(guī)范，隨意性強，誘發(fā)尋租
相對而言，一般性轉(zhuǎn)移支付用于縮小地區(qū)間財力差距，具有均衡作用，且分配上有一套明確的計算公式和方法，所以屬于陽光資金。而一部分專項轉(zhuǎn)移支付即便是配合政策，也顯得隨意性強。全國政協(xié)委員丁時勇認(rèn)為，專項轉(zhuǎn)移支付分配過程不夠公開透明，容易產(chǎn)生“跑部錢進”、暗箱操作等管理黑洞。
半月談記者了解到，廣西財政廳最近完成一個課題《完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付體系研究》。該課題分析認(rèn)為，一些專項轉(zhuǎn)移支付分配時沒有按照因素法和公式來計算撥款額和配套率，而是憑一定主觀因素或地方配套資金的高低來確定補助與否和撥款額，自由裁量權(quán)相對較大。有些地方為了爭取專項轉(zhuǎn)移支付資金，不得不花費人力物力進行“討價還價”。
湖南財政廳課題組調(diào)研同樣指出，由于資金分配的盲目性和隨意性較大，財政資金甚至出現(xiàn)部門化、利益化現(xiàn)象。目前多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付在分配管理上是一個項目一個辦法，不少缺乏規(guī)范性、透明性和公正性。
近年來，專項轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多個領(lǐng)域。有基層干部開玩笑說，專項轉(zhuǎn)移支付資金幾乎就像是各個部委綁在漁竿上的“誘餌”，釣地方政府上鉤，地方政府只能各顯神通，積極上鉤。
專項轉(zhuǎn)移支付是很特殊的資金，背后主要體現(xiàn)的是部門履行職責(zé)的手段，同時也是部門權(quán)力的體現(xiàn)、部門利益的載體。這個特殊性恰恰給某些人通過特殊手段進行權(quán)力尋租創(chuàng)造了空間。在中央有些部委、地方有些廳局，一個處長手握上億元的資金審批權(quán)。一些有途徑、有人脈接近部委的地方政府，正好可以由此找到地方利益和部門利益的“結(jié)合點”。
湖南一位縣長曾向記者訴苦，在專項轉(zhuǎn)移支付問題上，他這個縣長如果不確定明年上級給該縣多少，也就不好安排明年的工作，為此困擾不已。因為資金撥付缺乏公開、透明，他這個縣長只能瞎跑省里，跑北京。各地駐京辦幾乎等同于各地駐京財政局。
軟肋三：多頭管理，資金使用效益不佳
專項補助原本是為解決某類特定的經(jīng)濟社會問題而制定的政策，而相關(guān)審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些專項政策本身設(shè)置就不科學(xué)，或偏離目標(biāo)，或過度超前，或脫離實際，造成一部分項目的政策目標(biāo)難以實現(xiàn)，部分專項資金打水漂。一些地方政府利用中央轉(zhuǎn)移支付的特殊政策，搞華而不實的形象工程與政績工程，造成資金損失浪費。
湖南省財政廳課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，專項補助資金投入渠道多，資金分散，撒胡椒面，也使得財政資金難以形成合力，使用效率低下。
調(diào)查反映了在許多地方普遍存在的難題：一些內(nèi)容相似的建設(shè)項目如土地整理、標(biāo)準(zhǔn)化糧田建設(shè)、鞏固退耕還林中的基本口糧田等建設(shè)項目，由于各個部門事先沒有溝通協(xié)調(diào)，項目申報往往分散、重復(fù)和交叉。有時是幾個部門的項目在同一個地方你修一段渠道，我也修一段渠道，你建幾條機耕道，我也建幾條機耕道，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。甚至有些鎮(zhèn)，幾乎年年有涉農(nóng)資金落實到同一個地域，做類似的項目，重復(fù)浪費嚴(yán)重。
湖南省祁陽縣財政部門負(fù)責(zé)人告訴記者，今年來自上級擬付的全縣涉農(nóng)資金近5億元，共6大類149項，涉及49個部門，資金分配及項目建設(shè)同樣也涉及49個部門。各部門在項目設(shè)置、資金分配上基本上是各自為政。
甘肅一些縣的干部反映，基層的民生支出日益增長，地方財力急需補充，但是“買醋的錢不能打醬油”。對于專項資金，基層政府無法像使用一般性轉(zhuǎn)移支付那樣統(tǒng)籌使用，不能集中力量辦大事。
“管理成本高、效率低�！边@是全國人大常委會預(yù)算工作委員會研究室負(fù)責(zé)人調(diào)研指出的弊端之一：每年的專項轉(zhuǎn)移支付資金，先由中央有關(guān)部門與財政部門研究確定支出項目，下達(dá)到省級財政，再由省級有關(guān)部門與省級財政部門研究，下達(dá)到市、縣財政，工作量大，環(huán)節(jié)多，鏈條長，資金撥付到位慢，往往貽誤項目最佳實施時機。從國家部委到基層鄉(xiāng)村、社區(qū)，經(jīng)歷多重環(huán)節(jié)撥付，一些專項轉(zhuǎn)移資金使用跑冒滴漏現(xiàn)象較為突出，很容易被截留或挪作他用。
一些基層政府部門為爭取專項轉(zhuǎn)移支付資金，層層向上級匯報，甚至直接進京反映情況，成本很高。廣西某市財政局負(fù)責(zé)人向記者透露，某縣主要領(lǐng)導(dǎo)“定調(diào)”，無論花多少代價，底線是只要不虧本即可，跑來100元，哪怕花費了60元，剩下40元也是賺了。
軟肋四：配套難，讓地方對專項資金“愛恨交加”
專項資金爭取不上，地方政府發(fā)愁；爭取到了，地方政府也發(fā)愁。上面撥付專項轉(zhuǎn)移資金，先決條件幾乎都要求從省到市、到縣甚至到鄉(xiāng)，承諾拿出地方配套資金，資金比例大多為30%～40%，有的甚至要求配套70%以上。
上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心教授馬國賢認(rèn)為，專項資金與縣級基礎(chǔ)財力脫節(jié)，產(chǎn)生了“專項資金用不了，而需要的又沒有錢”問題。
某中部省份財政廳長接受半月談記者采訪時透露，國務(wù)院組成調(diào)查組前來檢查配套資金是否落實到位，令他發(fā)愁。120多個項目需要省里各級配套100多個億，把當(dāng)年全省新增財政收入全投進去，都怕不夠。
該省一個窮縣爭得了一個醫(yī)院改造項目，得到來自中央、省級的專項轉(zhuǎn)移支付款項1000多萬元，縣財政卻難以籌集1000多萬元配套資金，只能琢磨多種渠道，包括向醫(yī)院職工集資籌款。
在現(xiàn)行條件下，對于一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，專項轉(zhuǎn)移支付的資金配套是一個痛點。甘肅定西市一個縣的財政局長說，很多地方債務(wù)，都是配套配出來的。一方面，上級財政資助的項目，確實是貧困地區(qū)急需的，所以基層對爭取上級專項轉(zhuǎn)移支付資金的熱情一直很高，想方設(shè)法包裝項目、溝通聯(lián)絡(luò)、爭取資金。另一方面，大部分專項轉(zhuǎn)移支付都需要基層財政配套，窮地方無法邁過配套資金的高門檻。
湖南某縣縣長直言，為什么出這么多豆腐渣工程和半拉子項目，其中一個原因，就是配套資金跟不上�！皯�(yīng)付的辦法就是搞假配虛配，反正上級睜一只眼閉一只眼，也不會那么認(rèn)真檢查�！�
亮劍正當(dāng)時：瘦身、監(jiān)督、改革
針對“跑部錢進”之風(fēng)和轉(zhuǎn)移支付軟肋，如何探尋改革之勢、完善之路、治理之策？增大一般性轉(zhuǎn)移支付，給專項項目大瘦身、大削減；申請、審批、分配過程提高監(jiān)管透明度；向省市逐級下放專項權(quán)力……這些都是求解之道。但要根治，關(guān)鍵要靠頂層設(shè)計，深化改革。
瘦身：對專項削減合并
近年來，社會各界人士一直呼吁大幅調(diào)整、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。去年公布的預(yù)算法修正草案強調(diào)，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財力為主要目標(biāo)�！斑@意味著轉(zhuǎn)移支付中，不指定專項用途的一般性轉(zhuǎn)移支付比例將提高，有助于增強地方財力支配的自主權(quán)，進一步縮小地區(qū)間財力差異�！必斦控斦茖W(xué)研究所所長賈康表示。
在2013年全國兩會上，全國政協(xié)委員丁時勇建議，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，增強地方政府對轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌使用的力度；相應(yīng)降低專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，清理整合、大量減少專項轉(zhuǎn)移支付項目。
事實上，在2008年專項轉(zhuǎn)移支付首次超過一般性轉(zhuǎn)移支付后，最近幾年，專項轉(zhuǎn)移支付的比重已有所下降，一般性轉(zhuǎn)移支付比重相應(yīng)增加。2013年，43804.21億元的財政轉(zhuǎn)移支付中，有24538.35億元是一般轉(zhuǎn)移支付，19265.86億元是專項轉(zhuǎn)移支付。
今年5月6日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，決定再取消和下放一批行政審批事項。其中尤其提到要“削減、合并一批專項轉(zhuǎn)移支付項目”。
要削減，要合并，但并不意味著全部取消。財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明認(rèn)為，財政專項轉(zhuǎn)移支付的存在有其合理性。這不是中國特有的，其他國家也一樣。
該所金融室研究員張立承也表示，對于專項轉(zhuǎn)移支付制度，不可能一刀切將其完全取消。應(yīng)當(dāng)遵循政府間財力與事權(quán)合理匹配原則，在此原則基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付。
廣西財政廳課題組建議，結(jié)合外部環(huán)境的變化和轉(zhuǎn)變職能的要求，分類清理現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付項目，將其分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類四種。整合使用目標(biāo)相近但重復(fù)交叉的專項，加強部委之間溝通、統(tǒng)籌，避免各自為政；將每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項目，調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付。
對現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付名目進行規(guī)范，確立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)十分緊迫。白景明舉例說，2013年財政轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成包括教育1189億元、社會保障158億元、節(jié)能環(huán)保2000多億元等等，這些專項又是由諸多子項目構(gòu)成，項目支出必須有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。比如2億元可以建一所學(xué)校，5000萬元也可以建一所學(xué)校，沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)，就會支出無度。
加大轉(zhuǎn)移支付項目整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其要規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付配套政策。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃建議，對屬于中央事權(quán)的項目，不再要求地方配套；對屬于中央與地方共同事權(quán)的項目，充分考慮地方的承受能力區(qū)別對待，制定不同的配套政策；對屬于地方事權(quán)的項目，采取按地方實績予以獎勵或適當(dāng)補助的辦法，充分發(fā)揮杠桿激勵作用。
監(jiān)管：強化績效評估，立法規(guī)范問責(zé)
2011年審計署審計報告顯示，共有287項專項，有33項沒有管理辦法，有188項沒有資產(chǎn)考評機制。2012年審計署審計報告亦顯示，2012年專項轉(zhuǎn)移支付中有33項沒有制定管理辦法，只有10項專門出臺了辦法，還有16項處于“正在研究”狀態(tài)。
對于轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管困境，目前社會公眾參與監(jiān)督的渠道顯然不多，而在管理部門內(nèi)部，項目申請、審查把關(guān)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)往往是少數(shù)人說了算，缺少內(nèi)部監(jiān)督制約機制。系統(tǒng)監(jiān)督和地方政府監(jiān)管也不到位。上級管理部門的監(jiān)督主要是通過書面、報表等形式進行審查把關(guān)，缺少可操作性的監(jiān)督措施。
針對部委重資金分配、輕資金監(jiān)管的問題，中國社會科學(xué)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組副組長杜曉山表示，財政專項轉(zhuǎn)移支付項目單純由政府部門來操作不夠完善，項目上報并由政府評審?fù)ㄟ^后，在資金撥付前后，還需要社會組織、專家、媒體、受益者本身和其他公眾來參與監(jiān)督。
廣西財政廳課題組建議，提高財政轉(zhuǎn)移支付的透明度，在網(wǎng)站上或財政年鑒上公開各地區(qū)獲得的各類轉(zhuǎn)移支付資金項目和數(shù)額，接受社會各界的監(jiān)督。
監(jiān)管應(yīng)是全過程，從資金申請、審批、撥付、監(jiān)管各環(huán)節(jié)都要加強過程跟蹤，研究建立績效評價體系和信息反饋機制，逐步實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。對支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項資金。白景明說，目前，我們對專項轉(zhuǎn)移支付的資金僅僅是半年或年底追蹤，監(jiān)控還不到位。財政專項轉(zhuǎn)移支付的資金劃撥到施工單位，是否切實用在了項目上，實施效果如何，都需要實時監(jiān)控。
與此同時，立法監(jiān)督亟待提速。國務(wù)院已定出時間表，2014年6月底前，財政部會同有關(guān)部門出臺完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的意見。
除了政府規(guī)章，人大立法也應(yīng)推進。世界許多國家普遍以法律形式，甚至通過憲法對財政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定，相比之下，我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低，主要依據(jù)是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關(guān)的法律，缺乏一套剛性責(zé)任追究制，造成違法違紀(jì)成本較低。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法對于轉(zhuǎn)移支付只是幾款原則性的規(guī)定。要下大氣力推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，為此要修改預(yù)算法。在修法時，應(yīng)詳細(xì)制定轉(zhuǎn)移支付章節(jié)，將專項轉(zhuǎn)移支付資金完整納入地方預(yù)算，加大人大監(jiān)督力度，完善對各地政府的剛性問責(zé)。
制定專門的轉(zhuǎn)移支付法，在基層呼聲很高。國家法官學(xué)院浙江分院副院長吳道富、北京師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院張海燕博士等認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需以法律形式加以規(guī)范才能更好地發(fā)揮其調(diào)控作用。建議相關(guān)專門立法提上日程，以法律形式將項目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系、轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定、計算標(biāo)準(zhǔn)和分配方法、支付主體的權(quán)利和義務(wù)、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管與問責(zé)細(xì)則等確定下來，增加其透明度，保證其嚴(yán)肅性，克服其隨意性，并對轉(zhuǎn)移支付的全過程依法進行有效監(jiān)督。
“雙輪驅(qū)動”：深化經(jīng)濟體制改革和行政體制改革
由于轉(zhuǎn)移支付制度建立在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的初期，不可避免地帶有濃郁的計劃經(jīng)濟的色彩，回避了體制中存在的一些深層的矛盾。尤其是在各級政府事權(quán)與財權(quán)未理順的情況下，造成中央政府與地方政府之間的財政分配權(quán)力與支出責(zé)任不相匹配。而專項轉(zhuǎn)移比重過大，成為一種應(yīng)急機制，演變?yōu)榻鉀Q熱點問題、覆蓋廣泛的救助性資金。這些深層次問題應(yīng)當(dāng)通過深化經(jīng)濟體制改革包括財政體制改革來加以解決。
湖南省一些地方政府的官員反映，如果說1994年前，建立分稅制主要解決地方尤其是經(jīng)濟大省財政收入“割據(jù)”苗頭的問題，那么，現(xiàn)在完善分稅制則應(yīng)主要是解決部門“專權(quán)”的問題�！瓣P(guān)鍵是中央要下決心。中國這么大，中央部委知道哪個縣最需要支持什么？應(yīng)該盡可能讓地方尤其是縣一級有更多的整合資金的能力。當(dāng)然權(quán)責(zé)對等，基層應(yīng)對資金使用負(fù)責(zé)�！�
基層干部呼吁，應(yīng)該把適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放給地方政府，使地方擁有更大的自主權(quán)，因地制宜地決定項目的規(guī)劃、設(shè)計和資金分配。
國務(wù)院今年5月13日召開全國電視電話會議，動員部署國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作。李克強總理強調(diào)，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。他指出：國務(wù)院部門管得過多過細(xì)了，既管不了也管不好。各級政府要按照各自的事權(quán)分級管理，尤其是涉及改善民生的具體事項，要盡可能實行就地管理，不能什么事都到北京來批。
李克強要求，要充分發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢，從有利于地方政府更好履職的要求出發(fā)，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，堅決下放給地方。事權(quán)調(diào)整必然涉及財權(quán)，必須加快推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革。
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